W literaturze przedmiotu nie odnajdziemy jednej, powszechnie przyjętej definicji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Na podstawie różnych rozważań badaczy proponujemy następującą: to uprawniona forma aktywności obywatelskiej, polegająca na wniesieniu przez obywateli projektu uchwały do organów władzy samorządowej, której celem jest przede wszystkim zmiana lokalnych regulacji prawnych. Jednocześnie, to narzędzie sprawowania demokracji bezpośredniej, partycypacji społecznej i realizacji zasady pomocniczości, o której mowa jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Czym jest demokracja bezpośrednia, partycypacja społeczna i zasada pomocniczości?

Demokracja bezpośrednia to realna odpowiedź na demokrację przedstawicielską, która stanowi dominujący wariant w polskim ustroju politycznym. Jak sama nazwa wskazuje, w przypadku bezpośredniego wariantu demokracji odrzuca się wykorzystywanie przedstawicieli w sprawowaniu rządów na rzecz bezpośredniego zaangażowania obywateli w proces rządzenia – w tym stanowienia prawa. W takim systemie dąży się do tego, aby decyzje podejmowali wszyscy uprawnieni do głosowania. Celem demokracji bezpośredniej jest zbliżenie jak największej grupy osób do wpływania na rządzących poprzez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań prawnych. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza stanowi flagowy przykład nadawania demokracji bezpośredniego charakteru.

Partycypacja społeczna to uczestnictwo społeczeństwa w procesie decyzyjnym, opiniowanie rozmaitych rozwiązań oraz zabieranie głosu w debacie publicznej (zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym). Celem partycypacji społecznej jest zwiększenie efektywności podejmowanych przez władze działań – poprzez zaangażowanie w tymże procesie społeczeństwo utożsamia się wypracowanymi rozwiązaniami i jest bardziej chętne do tego, aby wspierać władze. Jedną z głównych form partycypacji społecznej (oprócz funkcji informacyjnej i konsultacyjnej) jest przekazanie obywatelom odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Wówczas określona zbiorowość zyskuje możliwość współdecydowania w ważnych dla niej kwestiach.

Zasada pomocniczości to zawarte w Konstytucji RP założenie, że pewne zadania, które mogą być realizowane przez jednostkę, nie powinny być realizowane przez państwo, co pomaga redukować negatywne następstwa centralizacji. Zasada pomocniczości dotyczy nie tylko podmiotów państwowych, ale także prywatnych i społecznych. Wskazane podmioty traktowane są jako cenni doradcy oraz inicjatorzy różnych działań, co usprawnia działanie np. władz samorządowych. Możliwość wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą stanowi istotne uprawnienie urzeczywistniające tę zasadę w praktyce.\

Dlaczego obywatelska inicjatywa uchwałodawcza to odpowiednie narzędzie demokracji bezpośredniej?

W Polsce wyróżniamy 3 podstawowe narzędzia demokracji bezpośredniej: Dlaczego obywatelska inicjatywa uchwałodawcza to odpowiednie narzędzie demokracji bezpośredniej?

• czynny udział w wyborach;
• referenda;
• partycypację w tworzeniu prawa.

Co wydaje się widoczne na pierwszy rzut oka?Lista możliwości nie jest zbyt długa. Naturalnie, wymienionym instytucjom nie należy odbierać doniosłego charakteru, jednakże katalog możliwości jest ograniczony. Dlatego też obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, zważywszy na jej lokalny charakter, wydaje się rozwiązaniem łatwo dostępnym dla szerokiej liczby obywateli.

To jednocześnie najprostsza droga, aby zyskać realny wpływ na otaczającą nas rzeczywistość, którą mamy możliwość kształtować i zmieniać, podejmując kroki prawne – w tym wypadku w postaci uchwał. Doświadczenia ogólnopolskie wskazują, że umożliwienie mieszkańcom zgłaszania projektów uchwał podnosi jakość działania samorządu terytorialnego, pozwala lepiej poznać potrzeby mieszkańców, wprowadzać w życie ich pomysły i przez to zwiększać poczucie odpowiedzialności za wspólnotę lokalną.

Jakie wady możemy wyróżnić w obecnym funkcjonowaniu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w Polsce?

Jako główną wadę wskazuje się przede wszystkim relatywnie niewielką popularność. Możliwość wyjścia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą wymaga ciągłej promocji. Pomimo opisanych powyżej zalet, ta forma demokracji bezpośredniej nie jest narzędziem powszechnie znanym w społeczeństwie, tak jak chociażby możliwość udziału w wyborach czy referendum. Jako kolejną wadę wymienia się także to, iż ostateczna decyzja o przyjęciu uchwały należy do rad miejskich. To z kolei, w warunkach konfliktu, może prowadzić do sytuacji, w której władze podejmują decyzje sprzeczne z wolą społeczeństwa. Jako problematyczne jawi się również to, iż obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może zostać podjęta w każdej sprawie – istnieją bowiem szczegółowe obwarowania, co może stać się jej przedmiotem, o czym piszemy w kolejnej części podręcznika.

Na krytykę zasługuje również fakt, iż liczne gminy w Polsce nie zagwarantowały swoim mieszkańcom prawa do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Rozmaite jednostki samorządu terytorialnego nie wprowadziły bowiem stosownych zapisów do stanu prawnego. W części jednostek materia została uregulowana fragmentarycznie – np. uwzględniono funkcjonowanie inicjatywy w statutach, natomiast nie powstała żadna uchwała regulująca tryb tej procedury. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, gdzie praktyczna możliwość wystąpienia z projektem uchwały nie jest możliwa, ponieważ gmina nie wprowadziła stosownych regulacji.

Próżno zatem dziwić się brakowi popularności tego rozwiązania, kiedy wskutek zaniedbań władz obywatele nie posiadają nawet elementarnej wiedzy o tym, jak taką inicjatywę rozpocząć. Wówczas koniecznym jest wystąpienie ze stosownym wnioskiem do organów stanowiących, np. rady miasta, w którym każdy obywatel może, powołując się na odpowiednie zapisy prawne, prosić władze lokalne o podjęcie uchwały, która w sposób szczegółowy określi tryb funkcjonowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wzór takiego wniosku został zamieszczony w bazie dokumentów w ostatniej części niniejszego podręcznika.

Kiedy obywatelska inicjatywa pojawiła się w Polsce po raz pierwszy?

Po raz pierwszy obywatelska inicjatywa uchwałodawcza pojawiła się w Polsce w 1991 roku. Pierwszym miastem, które wprowadziło tę formę demokracji bezpośredniej do swojego statutu miasta był Toruń. Dlaczego był to akurat 1991 rok? Po pierwsze dlatego, że rok wcześniej powstał pierwszy akt prawny, który traktował o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej – mowa o ustawie o samorządzie gminnym (z 8 marca 1990 roku – art. 41a). Należy zaznaczyć, że znana nam obecnie Konstytucja, w której odnajdujemy źródła prawa odnoszące się do inicjatywy uchwałodawczej, pochodzi z 1997 roku, dlatego wówczas tak doniosłe znaczenie miała ustawa o samorządzie gminnym. Po drugie, nie można zapomnieć o kontekście historycznym. Po przełomie w 1989 roku Polska zaczęła tzw. transformację ustrojową, co dało podwaliny pod początek budowania społeczeństwa obywatelskiego i demokracji jako takiej.

Polacy w okresie PRL-u i rządów komunistycznych nie posiadali narzędzi do podejmowania własnej inicjatywy – niejednokrotnie było to wręcz karane i uznawane za nielegalne. Z tego powodu wzrost aktywności o charakterze obywatelskim przypada w Polsce na lata 90- te, a społeczeństwo obywatelskie rozwija się w naszym kraju do dziś.

Czy pomysł wprowadzenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej występuje także poza Polską?

Materia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej znalazła swoje odbicie w legislacji na poziomie europejskim. Wprowadzenie do lokalnego prawodawstwa Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej odpowiada nie tylko regulacjom krajowym, ale również prawu europejskiemu. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, że prawa obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi traktowane są za jedną z demokratycznych zasad. Autorzy karty wyrazili również przekonanie, że istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla skutecznego zarządzania, pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela.

Warto wspomnieć także o istnieniu Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej. Ta procedura daje możliwość zabrania głosu w sprawach polityki europejskiej, które mają wpływ na życie każdego obywatela państw należących Unii Europejskiej. Europejska inicjatywa obywatelska to wyjątkowy sposób, dzięki któremu obywatele mogą przyczyniać się do kształtowania UE, wzywając Komisję Europejską do zaproponowania nowych przepisów. Kiedy dana inicjatywa zdobędzie jeden milion podpisów, Komisja zdecyduje, jakie podejmie działania. Procedura jest podobna do tej na szczeblu krajowym. Najpierw trzeba utworzyć grupę organizatorów (na wzór komitetu), w której skład wejdzie co najmniej siedmiu obywateli UE mieszkających w siedmiu różnych krajach UE. W tym celu trzeba znaleźć podobnie myślące osoby z różnych miejsc w Europie, które są gotowe podjąć wspólne działania. Następnie należy złożyć wniosek, aby zarejestrować inicjatywę, a później zająć się kampanią promującą projekt, która ułatwi nam zebranie wymaganego minimum 1 miliona podpisów. Jeżeli już spełnimy wszystkie kwestie formalne – wówczas Komisja decyduje, co stanie się z naszym pomysłem.